自隋开皇三年（583 年）至唐开元九年（721 年）的一百三十八年中，封建政权对盐业采取了完全放任自由的政策，不仅不实行专卖，连盐税也不征收。随着商品货币经济的发展，封建政权对于农民的人身控制逐渐放松，而财政开支日渐浩繁，至唐朝中期，实行盐专卖又被提上了议事日程，开元九年（721 年）开始征收盐税。三十五年后，至载德元年（756 年）开始实行盐专卖。以后各朝沿而不改，盐专卖连续实施了一千二百多年。
755 年，爆发了“安史之乱”，唐朝由盛世转入大乱，此后藩镇割据，边境战事不息，军费浩大，而中央政府所能控制的仅四川、江南等地。人口流移，户籍耗散，唐朝廷只能依靠盐利。756 年，平原太守颜真卿在河北、江南租庸使第五琦在江南先后开始实行盐专卖。当年，第五琦被任命为新设置的“诸州榷盐铁使”，盐专卖法推行至全国各地，“尽榷天下盐”。
第五琦的榷盐法仿照汉朝桑弘羊的盐法，实行民产、官收、官运、官销的完全专卖。“就山海井灶近利之地，置监院，游民业盐者为亭户，免杂徭。盗鬻者论以法。”亭户所产盐由官府全部征购，各地设立盐官负责运输、销售。这一方法虽然能带来若干实利，但需要有强大的政府机构为后盾，并需大量征发徭役，使得民怨沸腾，效率不高。
762 年，户部侍郎刘晏创立了“民制、官收、商运、商销”的通商法，与后世就场专卖法类似，对盐业实行部分专卖，取得成效，奠定了后世盐法的基础。这一通商法的主要内容是：
一、民制官收。政府对盐业的专卖以控制生产为主。在全国主要产盐区设立四场、十监，负责生产、统购。四场即涟水、湖州、越州、杭州；十监即海陵、盐城、新亭（以上三地今属江苏）、临平、兰亭、永嘉、嘉兴（以上四地今属浙江）、大昌、富都（以上两地今属四川）、侯官（今属福建）。在这些地区设场官、盐监招募亭户进行生产，官府奖励增产，“遣吏晓导，倍于劝农”。亭户免除其他杂徭及租税，所产盐由官府统购。“自余州县，不复设官”，裁撤原负责行销的庞杂机构。
二、商运商销。允许商人向官府场监批发官盐贩运，批发价格中已包含了官府的盐利在内。商人批得盐后，“纵其所之”，可自由运销各地。只是在运输途中还必须向沿江河运输要路诸道（道当时是唐地方最高行政机构）缴纳通过税“榷盐钱”。此外销售即不再征税。
三、控制盐价。为防止因商运商销造成商人垄断盐业，又规定在各地设置“常平盐仓”，贮存官盐。交通不便，商人不愿前往之处，即由官府调运常平盐仓存盐至当地发卖。当某地商人哄抬盐价，官府即发卖常平盐，平抑盐价。而当商人竞相降价，官府即乘机收购贮藏于常平仓，调节盐价。 这样即可控制盐价、缓和社会矛盾，而官府又能名利双收。
四、严格缉私。缉私制度起于刘晏。当时官府规定在淮北、岭南和江南地区设立扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、埇桥、浙西、宋州、泗州、岭南、衮郓、郑滑十三个巡院，负责巡查盐商是否夹带私盐（无政府批发单据或超出批发单据的即为私盐），发现私盐“论罪有差”，并没收盐及资产、运输工具。此外，这十三个巡院还负责视察各地盐价，随时报告盐铁使，以决定是否收、放常平盐。
刘晏任户部侍郎又兼盐铁使，主持盐政近二十年，把政府盐利收入从四十万缗提高到六百万缗，“天下之赋，盐利居半，宫闱、服御、军饷、百官俸禄皆仰给焉”。刘晏死后，有人建议恢复官运官销法，但在朝廷讨论时，遭到了大多数人的反对。刘晏的盐法一直被沿用。
刘晏是中国历史上著名的理财家，他主持盐政之所以成功，不仅仅在于立法稳妥，更主要的是他任用清廉官员，提高行政效率，尽量避免采用直接的行政手段来实施盐法。而在他死后，大多数继任盐铁使都急于提高盐价，穷征暴敛，使商人、消费者都陷入困境。在实行榷盐之前，盐价十钱一斗。第五琦实行专卖时一下子提高到一百一十钱一斗。到刘晏死后加至三百七十钱一斗，盐利达刘晏时的三倍。官盐价格飞涨，百姓被迫买卖私盐，巡院屡禁不止，私盐处罚屡次加重，贞元年间（785—805 年）法律规定盗卖池盐一石者处死，犯私盐一斗以上脊杖，没收车驴。能捕得一斗私盐者，赏千钱。买卖双方、货栈、接洽人等关系人都一样论罪。盗刮碱土一斗，比私盐一升。刑法虽酷，但官府腐败，官盐质次价高，销售不旺，盐利收入减少。私盐大为兴盛，在官府重刑逼迫下，私盐贩铤而走险，唐末农民大起义首领黄巢正是私盐贩。
在私盐流行同时，藩镇割据，各地盐利逐渐被军阀侵夺，不再入朝廷。与长安相距不远的解池也被军阀王重荣擅夺。唐僖宗时企图派盐铁使接管解池，王重荣以此举兵造反，僖宗被迫出逃。不久，唐朝灭亡。可见盐利在唐末已与朝廷命运紧紧相连了。 （本文摘自《中国经济立法史》，2019年3月新华出版社出版）
《中国经济立法史》
作者：郭建
新华出版社丨2019年3月
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