报告摘要
我国出口退税政策由来已久，兼具宏观调控和产业调整的功能。我国出口退税政策从1985年4月开始实行，主要退还增值税、消费税等；1994年分税制改革后，出口退税逐步成为了一项重要的致力于宏观调控、产业调整的税收政策，具体经历了三个阶段。
2018年出口退税政策变化，似乎是在应对中美贸易战紧张局势升温。2018年出口退税政策的主要变化有三次：4月降低出口退税率，但这是为了配合增值税率的下调（理论上，增值税率是出口退税率的顶部，而4月增值税率全面降低）；9月调高机电文化等产品出口退税率，计397个产品税目；10月调高多数产品出口退税率，计1172个产品税率，并取消豆粕出口退税政策。9月、10月两次出口退税政策调整，都有国常会部署在先、美国加征关税、产品范围重叠等特征。
基于两次调整目录，出口退税政策诉求和影响如下：
其一，增加退税产品的对美出口占比偏低，在美征税清单中的产品比重也相对较少。两次提高出口退税率的产品细目，对应的2017年对美出口金额分别为244亿美元、450亿美元，在当年中国对美出口中的占比分别为5.7%、10.5%，并不是中国对美出口的主要产品类型。9月增加退税的产品主要是电气设备、钢铁制品等，属于美国两轮加征关税清单中的比重分别为5.5%、7.2%；10月增加退税的产品主要是建材、家具、钢铁、生鲜等，属于美国两轮加征关税清单中的比重分别为7.6%、22%。增加退税产品与美征税清单存在重叠，但算不上是精准针对；中国通过出口退税政策调整，与美国贸易战行为直接对垒的可能性不大。
其二，增加退税产品的全部出口比重较高，退税率提升形成的实质优惠幅度较大。两次提高出口退税率的产品细目，对应的2017年出口金额分别为2214亿美元、2372亿美元，在当年中国出口中的占比分别为51.5%、55.1%，是中国出口的主要组成部分。加权测算后的综合退税率将分别提升2.7%、3.6%，较原退税率相比增加退税幅度大致在30%附近。增加退税产品在中国出口中占据了超过半数，且退税形成的实质优惠幅度较大，隐含了较强的提振出口诉求。
其三，两轮合计退税金额可能超过600亿元，增加退税负担4.5%，对税收平衡的影响有限。两次提高出口退税的产品细目，对应的退税金额分别为54.5亿美元、36.3亿美元（基于2017年出口量级测算）。按照2018年10月汇价，合计退税金额在630亿元人民币左右，这相对于2017年中国出口退税金额的4.5%、税收收入的0.44%。出口退税提高对财政收支平衡的影响比较有限。
2018年9-10月，财政部两次下发通知，对部分产品实行出口退税率调整。出口退税率调整的整体基调是“减税”与“简税”，背景是中美贸易局势紧张、经济下行压力加大。就定位而言，政策既有总量层面的积极财政作用，也有结构层面的产业调整、促进出口作用。我们对此专题分析：
一、出口退税的背景与动向
出口退税政策由来已久，兼具宏观调控、产业调整的功能。出口退税是国际上通用的一种税收制度，其目的在于退还出口商品在国内生产、流通等环节已缴纳的间接税，从而使得出口商品以不含税价格进入国际市场，具有价格上的相对竞争力。1985年4月，我国开始实行出口退税政策，主要退还增值税、消费税等；1994年分税制改革后，我国增值税制度日渐完善，出口贸易规模日渐扩大，出口退税逐步成为一项重要的致力于宏观调控、产业调整的税收政策。
我国出口退税政策经历了三个阶段[1]：
一是，1985年-1993年，初步建立。1985年3月，国务院与财政部发布《关于进出口产品征退产品税或增值税的规定》，宣布从4月1日起实行对进口产品征税、对出口产品退免税。但在1988年以前，只退生产环节增值税和最后环节产品税；1988年以后，退还所有环节流转税。
二是，1994年-2004年，全面调整。1994年税制改革后，出口产品的增值税基本实现了全额退还，这对我国出口起到了极大促进作用。但由于中央财政预算压力加大， 1996年出口退税率全面下调。1997年亚洲金融危机爆发，为了应对出口疲软，1998年出口退税率全面上调。
三是，2004年至今，结构调整。此前，出口退税税率与负担划分的安排都较粗放，对财政预算与税收筹划造成了不小的压力。2004年之前，出口退税占全部税收的比重整体上升，最高时接近15%（图表1），而当时80%以上的出口退税都由中央财政承担。2004年，中央与地方财政分担的出口退税制度建立，缓解了中央财政的巨大退税压力；并通过五档税率，如降低优势产品退税率、取消部分资源产品退税等，实现了出口退税政策的结构性调整。其后，通过取消或降低高耗能高污染产品出口退税、提高重大技术产品机电产品出口退税等，出口退税一定程度上起到了产业调整的作用。当然，出口退税的宏观调控职责仍然存在。2008年国际金融危机后，为了应对经济下行压力，我国不少产品的出口退税率上调，整体出口退税率处在较高位置（图表2）。
2018年出口退税政策变化，似乎是在应对中美贸易战紧张局势升温。2018年，我国出口退税政策的主要变化有三次（图表3）：4月降低出口退税率，但这是为了配合增值税率下调（理论上，增值税率是出口退税率的顶部，而4月增值税率全面降低）；9月调高机电文化等产品出口退税率，计397个产品税目；10月调高多数产品出口退税率，计1172个产品税率，并取消豆粕出口退税政策。需要注意的是，9月、10月两次调整出口退税政策，都有国常会部署在先、美国加征关税、产品范围重叠等特征。
一是，6月15日，美国宣布对340亿美元的中国商品加征25%关税，7月6日正式实施；8月8月，美国宣布对160亿美元的中国商品加征25%关税，8月23日正式实施。中国在采取对等贸易反制措施之外，8月30日国常会宣布提高机电文化产品出口退税率，与美国加征关税的高端制造等领域存在重叠。
二是，9月18日，美国宣布对2000亿美元的中国商品加征10%关税，9月1日正式实施，并将于2019年1月1日提高加征关税幅度至25%。中国在采取对等贸易反制措施之外，10月8日国常会宣布提高多数产品出口退税率，并取消豆粕出口退税。一方面，这是因为合计2500亿美元的贸易战规模，已在2017年中国对美出口中占比接近60%，中美贸易战已经接近进入全局状态。另一方面，中方贸易反制领域之一的大豆，虽然是中国对美重要的出口商品，但中国自美进口大豆的依赖度也极高，并且大豆供给有限会影响后续的豆粕饲料用量、食用豆油消费，对国内通胀预期可能施加较大影响。
可见，年内两次提高出口退税率，与中美贸易战紧张局势升温的关系似乎很大。同时，当前又是财政政策需要更加积极的阶段。出口退税在贸易与财政方面的诉求和影响，都需更加定量评估。
二、出口退税的诉求与影响
我们基于两次出口退税率调整目录，以及美国两轮加征关税清单，分析了政策诉求及影响：
其一，增加退税产品的对美出口占比偏低，在美征税清单中的产品比重也相对较少。如图表4所示，两次提高出口退税率的产品细目，分别涉及到397个、1172个子产品类型，对应的2017年对美出口金额分别为244亿美元、450亿美元，在2017年中国对美出口中的占比分别为5.7%、10.5%，并不是中国对美出口的主要产品类型。从产品类型来看，9月增加退税的产品主要是电气设备、钢铁制品等（图表5），属于美国两轮加征关税清单中的比重分别为5.5%、7.2%，合计12.7%；10月增加退税的产品主要是建材、家具、钢铁、生鲜等（图表6），属于美国两轮加征关税清单中的比重分别为7.6%、22%，合计29.6%。也就是说，增加退税产品与美征税清单存在重叠，但算不上是精准针对；中国通过出口退税政策调整，与美国加征关税行为直接对垒的可能性不大。
其二，增加退税产品的全部出口比重较高，退税率提升形成的实质优惠幅度较大。如图表4所示，两次提高出口退税率的产品细目，对应的2017年出口金额分别为2214亿美元、2372亿美元，在当年中国出口中的占比分别为51.5%、55.1%，是中国出口的主要组成部分。加权测算后的综合退税率将分别提升2.7%、3.6%，较原退税率相比，增加退税幅度大致在30%附近。也就是说，增加退税产品在中国对美出口中占据了超过半数，且退税形成的实质优惠幅度较大，隐含了较强提振出口的诉求。
其三，合计退税金额或超600亿元，增加退税负担4.5%，但对税收平衡的影响有限。如图表4所示，两次提高出口退税的产品细目对应的退税金额分别为54.5亿美元、36.3亿美元（基于2017年出口量级测算）。按2018年10月汇价，合计退税金额在630亿元人民币附近。这相当于2017年中国出口退税金额的4.5%、税收收入的0.44%。也就是说，这两轮出口退税提高对财政收支平衡的影响比较有限。
[1] 陈效. 中国出口退税政策的改革路径及其经济效应分析[J]. 湖南师范大学社会科学学报, 2012, 41(2):97-100.
