编者语:
如何提高监管的有效性,提高金融市场的稳定性,是个需要不断探索的议题。市场永无止境的创新和演进,对监管提出不间断的挑战。到底该如何建立市场与监管良性互动的科学监管体系?敬请阅读。
十多年前爆发了全球金融危机,并引发了中央银行和监管当局漫长的转型过程。2009年20国集团峰会启动了全球努力,通过对主要金融机构、产品和市场进行更有效的监督,加强我们的制度框架。在欧洲,我们见证了2010年成立的有权发布警告和建议的欧洲系统风险委员会、2014年确定的单一监督机制和2015年的单一决议机制,在欧洲层面具有的正式监督和解决能力。
涉及金融稳定的机构数量之多,引发了治理问题。作为央行行长,我想谈谈中央银行在维护金融稳定方面发挥何种作用的问题。
本次会议从危机管理的具体角度探讨了这个问题。我想退后一步,将探讨范围扩大到更广泛的机构设置,特别是中央银行的作用。我将重点关注货币政策、银行监管和宏观审慎政策之间的相互作用,并详细阐述中央银行如何适应这-公共政策责任三部曲。
我将首先讨论许多当局如何分担金融稳定的责任以及中央银行所发挥的突出作用。然后,我将闸述金融稳定对各国央行以及保护金融稳定的工具箱的特殊意义。我将考察经济和货币联盟内部的结构,以及欧洲机构结构最近的变化如何能进一步增强金融稳定。
一、金融稳定——机构共同承担的责任
今天的金融体系建立在许多专业金融机构之间的互动之上。虽然银行仍然是金融中介的核心,但保险公司、养老基金和资产管理公司,包括投资和对冲基金,发挥着越来越重要的作用。所有这些金融中介都面临并管理风险,导致金融系统面临多重来源的系统风险。
为了对这些多重维度进行解释,欧洲央行将金融稳定性与金融体系提供的核心职能的稳定性联系起来,并最终与经济增长相关联。支持和确保提供这些核心职能是公共政策的作用。系统性风险的多面性要求多个政策领域的参与,以确保整个系统的金融稳定。
保障金融稳定的责任由三个相互关联的政策领域承担。
首先,微观审慎监督的任务是确保每个金融机构的稳定性。
其次,宏观审慎政策要在个别机构中得到贯彻实施,以便确保整个银行和金融体系的稳定性。
第三,在危机时期,货币政策作为执行最后贷款人的功能为金融体系提供流动性。在正常时期,价格稳定有助于促进金融稳定。
保障金融稳定的责任由三大政策领域承担的原因已经明了。巨大的金融危机告诉我们,单凭微观审慎监督无法保障整个银行体系的稳定。它侧重于维护个别机构的稳定性,并没有充分考虑扩大和蔓延机制所造成的金融稳定的系统性方面。就其本身而言,一旦金融危机爆发,货币政策就无法充分控制金融危机的成本。事实上,危机管理工具可能避免了更糟糕的结果,但利率的有效下限阻碍了通过货币政策迅速恢复宏观经济稳定的努力。
为了预防这种情况,学术界和评论家经常提出货币政策需要向金融失衡倾斜,但这意味着至少在短期内会偏离其价格稳定任务。货币政策能够触及金融体系的所有“缝隙”。但它是一种在解决特定风险和失衡方面过于生硬的工具。尝试之后可能会产生很高的宏观经济成本,正如许多人所认为的那样。简而言之,在我看来,“倾向”与“清除”的争论过于狭隘地仅仅关注货币政策。
相反,需要采取更多的先发制人的政策。宏观审慎政策具有前瞻性和明确关注金融稳定性的先发制人的作用。其目标是通过加强金融体系的复原力和平稳金融周期来预防和减轻系统性风险。
那么问题是如何通过建立监管、宏观审慎和货币政策各自的责任来建立制度架构以确保金融稳定。
二、金融稳定和中央银行的作用
中央银行一直对金融稳定存有浓厚兴趣,而不论其具体的法定金融稳定任务如何。从历史上看,设立中央银行的一个原因是通过执行最后贷款人的功能减少银行恐慌。
在当今世界,央行行长对金融稳定的兴趣远远超出了央行仅仅执行最后贷款人的功能。实际上,金融稳定是货币政策实现其价格稳定目标的先决条件。
没有稳定和运作良好的银行系统,货币政策就无法传递给实体经济。
价格与金融稳定互补的核心是中央银行和商业银行共同负责创造货币。中央银行垄断了外部(高能)货币的创造,而商业银行提供内部资金以促进交易并为更广泛的经济活动提供资金。
在这个过程中,中央银行和商业银行之间的共同责任意味著货币价值不仅取决于中央银行提供的外部资金,还取决于商业银行的整体信誉。稳定的金融环境确保了商业银行创造的货币与存在于金融系统各部分中的央行货币保持完全的可替代性。
稳定的银行体系是任何中央银行实现其维护本国货币稳定的主婴任务的先决条件。因此,除了货币稳定性之外,中央银行承担金融稳定责任是很自然的。
传统上,中央银行与金融稳定相互作用的两种工具是:货币政策利率和危机管理工具。正如我已经提到的那样,在大多数情况下,货币政策利率过于迟钝,无法解决金融失衡问题。
另一方面,紧急流动性援助是危机时期中央银行的重要工具,使他们能够确保支付和结算系统继续运作。有效部署相关市场条件和市场基础设施的详细信息,以及有关个别金融机构的监管信息,理想情况下,如果发生危机,中央银行可以立即获得这些信息。
除危机管理外,确保稳定的条件需要更强的监管和更健全的监管实践。它还涉及先发制人的宏观审慎政策,这些政策限制了不平衡的积累,并在未来的压力事件发生之前提高了抵御能力。这些先发制人的宏观审慎工具可以引导市场参与者向不破坏金融稳定的方向发展。
经常出现的问题是,银行监管和宏观审慎政策是否应成为中央银行的明确责任。世界各地的各种框架涵盖了广泛的体制安排。但无论具体的机构设置如何,所有安排都为中央银行在维护金融稳定方面发挥了重要作用。
原因很简单。
首先,货币政策和宏观审慎政策可被视为战略补充。在解决资产价格高估导致的金融失衡风险时,更积极的宏观审慎政策允许货币政策立场保持宽松,并支持与价格稳定一致的宏观经济复苏。这种战略互动需要两组决策者之间的合作,这在一个机构内可以更有效地实现,同时要遵守适当的中国壁垒。
关于将银行监管和宏观审慎决策分配给央行的主要保留意见之一,源于人们对金融稳定与价格稳定目标之间的相互作用和可能的取舍的担忧。就欧洲央行而言,由于欧洲央行的主要目标仍然是价格稳定,因此明确遏制了权衡取舍的范围。我认为,鉴于价格和金融稳定相互促进,为央行所有三个政策领域的决策分配责任是有价值的。最重要的是,它确保决策在政策领域内保持一致;可以有效地考虑来自一个政策领域的溢出效应,同时适当遵守管理政策领域的分离规则。
其次,中央银行对金融市场的运作有深入的了解。他们持续监控经济状况,以识别金融稳定性的脆弱性和威胁,他门的评估有广泛的市场情报和从金融市场参与者处获取相关数据的监管部门作为支持。在这种背景下,中央银行对宏观金融稳定目标特别敏感,并保持前瞻性的全系统视角,考虑宏观金融联系。
将银行监管,尤其是宏观审慎政策加入中央银行的任务,更加强烈地向预防性政策聚焦。宏观审慎政策可以解决它们出现的特定领域的金融稳定风险,无论是在国家、部门还是金融机构层面。当系统风险增加时,它还可以有效地使货币政策免于对抗金融失衡的诱惑。这减少了对政策倾斜的明显需求。与此同时,宏观审慎政策降低了经济衰退时期出现风险的可能性和严重性。
考虑到这些概念上的因素,现在让我从法律授权开始审视欧洲央行的具体做法。
三、欧洲央行在金融稳定中的作用
欧洲央行的金融稳定任务以“条约”(《欧洲经济与货币联盟条约》)第127条,为基础,并且还包含共维护价格稳定的主要目标。它还涉及几个其它职责。
首先,该条约要求欧洲央行“为主管当局在信贷机构的审慎监管和金融体系的稳定性方面所采取的政策的顺利实施做出贡献”(第127(5)条)。其次,它使欧洲央行在规则制定过程中发挥咨询作用(“经济,社会和文化组织规约”第127(4)条和第25(1)条)。第三,它赋予欧洲央行促进支付系统顺利运作的任务(第127(2)条)。此外,自2014年11月起,SSM规定将监管权力和宏观审慎政策的明确角色分配给欧洲央行。
SSM监管反映出,欧洲央行决定将微观审慎监管和宏观审慎政策责任分配给欧洲央行,同时尽可能多地积累本国的专业知识和结构。这意味着,对于欧元区国家而言,理事会是货币政策、宏观审慎政策和微观审慎银行监管问题的最终决策者。
这种体制安排克服了沿地理和职能方面政策的双重分离。货币政策在欧元区一级运作,在成员国一级进行银行监管。这留下了需要密切合作和协调的间隙。
“条约”的起草者已经明确指出,这种分离可能会产生潜在的问题。因此,如果需要加强地区范围内的货币政策与国家监管权力之间的互动,以有效维护金融稳定,它们明确允许对欧洲央行的权力进行简化程序的修改。这一简化程序在“条约”第127(6)条中确立,并指出欧洲理事会可以赋予“欧洲中央银行关于信贷机构和其他金融机构审慎监管政策的具体任务”。巨大的金融危机证明需要采用更加综合的方法,同时为价格和金融稳定的各自目标分配不同的工具。
四、欧洲央行如何履行其金融稳定任务
随着2014年欧洲银行业监管的启动,欧洲央行成为欧元区的微观审慎监管机构,宏观审慎政策成为国家主管部门和欧洲央行的共同责任。国家当局凭借对国内银行系统和金融结构的详细了解,可以很好地评估金融稳定风险。这与利用现有工具解决金融失衡和应对系统性风险的责任是并行不悖的。
欧洲央行以其跨国视角补充了国家当局的责任,并且认为如果有必要,可以“代替国家当局”,对信贷机构层面的系统性或宏观审慎风险采取比国家当局所采取的更严格的资本缓冲要求和措施。
这种宏观审慎措施已应用于100多家系统性相关银行,形式包括系统性机构缓冲、系统性风险缓冲或针对整个国家风险敞口的反周期资本缓冲。
单一监管机构建立银行业联盟的目的是让欧元区的银行无论身处何地都能在同样的条件下运营,无论其位置如何。这将增加个别银行的稳健性,促进金融一体化,资本和流动性跨境自由流动。虽然取得了巨大进展,但遗憾的是,银行业联盟尚未完成。欧洲存款保险计划仍未出台。这种风险分担安排将导致进一步降低风险并支持金融稳定。
总而言之,各国央行已经证明,在面临压力时,它们可以成为有效的危机管理者。但他们往往缺乏在金融稳定风险建立时先发制人地应对金融稳定风险的手段。
在任何经济体中,先发制人的宏观审慎政策都是补充和减轻货币政策负担的关键。当不平衡现象增加时,共工具可以驯服金融周期,并且可以确保适当的弹性水平,以便在风险成为现实时吸收损失。这在货币联盟中尤为重要,因为成员国的经济和金融状况可能存在很大差异。
我认为,有效的制度安排包括在微观审慎、宏观审慎和货币政策领域做出确保一致的决策。根据条约和SSM规定,欧洲央行在所有三个领域都负有法律责任,这反映了经济的基本原理。(文/欧洲央行副主席 Luis de Guindos，亚太未来金融研究院研究团队编译整理 来源:欧洲中央银行2018年11月5日 本文仅代表作者观点,不代表任何机构的意见)
