高质量一体化的重要意义和关键作用
2019年政府工作报告提出，将长三角区域一体化发展上升为国家战略。5月13日的中央政治局会议审议通过了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。长三角一体化具有重要的理论和现实意义。
理论上，长三角一体化的好处和意义是多方面的。如，有利于资源在长三角地区范围内合理配置，降低交易成本，深化分工与合作以提高效率，更加充分地共享外部性等，归结起来主要是规模报酬递增，即能够实现1+1+1+1大于4。
实践上，长三角一体化有多个从长期到短期的意义。从长期来看，一体化的长三角是国家参与国际竞争并走向舞台中心的主要平台，一体化的长三角是支撑中华民族伟大复兴的基础柱石。从短期来看，长三角一体化对中国经济社会发展具有重要意义和关键作用。
第一，长三角一体化是中国经济从高速度转向高质量的主要引擎。当此从高速度向高质量转变之时，中国经济既面临增长下行压力加大的风险，也面临转型升级步履蹒跚的问题，急需一些转型初步成功，经济增长势头良好的区域中心发挥外溢效应，带动更大范围的周边地区增长和转型。环视中国东部区域，尽管京津冀、粤港澳也具有带动周边城市群、都市圈增长的潜力，但是由于受到京津冀内部市场化水平不高，粤港澳外部不确定性因素增加的影响，所以，长三角一体化是肩负这一重任的不二主体。
第二，长三角一体化是以东中一体应对南北分化的核心和前沿。当前中国区域格局正在发生重大调整，在东部向中部扩散进而促进中部崛起和东部率先转型的积极态势下，南北分化尤其是北方经济放缓的不利局面日趋严峻。对此，我们提出了一个“东中一体”战略，促进中部持续崛起，也支持东部率先增长和升级，从而应对南北分化。东西一体就是通过东部和中部一体化实现东中的互动和共享。在长三角区域，安徽就是中部，沪苏浙是东部，长三角一体化就是东中一体的前沿。如果说长三角是高质量的一体化，东中一体是基本的一体化，长三角一体对东中一体，对应南北分化，具有非常重要的意义。
第三，长三角一体化是构筑高质量发展“长江经济防线”的主体工程。当前不仅南北分化加剧而且经济放缓面积正在从北向南方蔓延，中国城市竞争力2018和2017年度比较发现：北纬31度以北的大部分地级以上城市排名在下降，平均下降6.5位，而北纬31度以南的地级以上城市排名在上升，平均上升5.2位。北纬31度这条线就在长江流域，显然这是一条非常重要的经济分界线。如果不能守住长江流域这条“经济防线”，从而使北方放缓继续向南方蔓延，对中国经济将非常不利。因此，必须采取重大措施，加快筑牢中国高质量发展的“长江经济防线”。“长江经济防线”可分上中下三段，长三角一体化横跨中下游，因而是关键的关键。综合而言，无论从长期来说还是短期来说，长三角一体化意义重大。
高质量一体化可能面临的五大问题与对策
纵观国际国内，在区域一体化方面有着各种尝试和实践。对比发现，一体化是一把双刃剑，既会带来机会与红利，也可能带来风险和挑战，其中比较典型的例子就是欧盟。从目前的经济社会发展来看，虽然长三角区域一体化的机遇大于挑战，红利大于风险。但是，仍有必要吸取国际上一体化的经验教训，少走一些弯路，确保长三角一体化能够更好、更平稳地向前发展。通过对比国际经验，全面客观地研判长三角一体化面临的条件和环境，以下五方面问题需要特别关注。
第一，风险互联一体。商品、要素、产业和基础设施、公共服务一体化使得红利与风险同时外溢。这可从过去全球化过程中出现的各种事件中找到答案。全球化将世界各国各地区更紧密便捷地联系在一起，让大多数参与方都分享到了全球化带来的红利，同时也导致风险更直接更快捷地在全球范围内传播，典型的例子就是由美国次贷危机引起的全球金融危机。
具体到长三角地区来说，由于全域尺度的分工合作，区域内各地之间的产业及经济社会活动都在“一个链”和“一条船”上，同一个产业融资在上海，研发在江苏的苏州，营销在杭州，生产在安徽的芜湖。这样如果有一个环节出了问题，整个产业链上各个城市都受影响。以前每个城市产业可能没有太多的分工合作，但是现在变成一个产业，可能会出现“城门失火，殃及池鱼”。此外，还要预防风险快速传染。市场一体化使得产品、要素尤其游资在全域范围内自由便捷快速流动，很可能使得一个城市的某个风险如病毒一样爆炸式地传染。2016年，长三角的房价从上海经苏州、无锡、南京到合肥快速传染式上涨，是这种风险的一个具体表现。
因此，未来在长三角一体化过程中，应以应急协同防火墙应对风险一体联动，实现红利最大风险最小。需要在治理上建立至少三个机制，即：遇到风险突发立即启动应急响应机制；遇到传染性风险爆发立即启动自动隔离机制；遇到联动性风险爆发立即启动协同治理机制。
第二，全域同质和平庸化。这个判断也是受全球化的启发。全球化带给发展中国家经济快速发展和享受全球化便利的同时也影响到发展中国家的多样性和个性化的地方文化，事实上对经济多样性也有类似影响。一体化强调“同一”：要制定一个标准，打造一个品牌，建设同样的硬件条件，营造同样软件环境。实际上，区域内各成员因为诸多原因存在着很大差异。不仅是经济和产业上有差距，而且在社会文化上也有很大差异。如果过度强调同一性，有可能导致同质化，削弱比较优势；掩盖相互差别化，导致平均化；减少区域多样化，导致单一化，降低福利效用。
因此，长三角一体化应警惕全域同质和平庸化问题，采取“扬长避短”的措施。即在一体化内外坚持竞争，提升竞争力，具体原则四点：一是靠自己扬长处即利用自己的力量将自己的长处尽力强化，二是借别人补短板即借助其他地区的长处弥补自己的短板，三是共同抓关键即对特别重要的条件所有城市都要抓，四是携手打基础即对于涉及一体化的共同基础设施等要携手推进。这样既强调共同的，更强调个性的，从而可以保持和强化各自的个性，可以各个区域获得共同的提升，从而实现多样化组合的一体化，不仅不会导致平庸，而且因为各供其长实现整体提升。为此，要求同存异、包容多样，还要强调“因城施策”和“一城一策”。
第三，规模报酬递减。从理论上说，区域一体化的目标是希望通过协同合作最终实现1+1大于2，但是在现实中却存在着1+1小于2的规模报酬递减问题。因为一体化存在“集体选择”的问题，即集体的资产、集体的利益、集体的义务、集体的责任。从而可能导致两个问题：一是大锅饭，即各地区内不论贡献大小都希望利益均沾；二是搭便车，即一些区域内的成员不愿付出更多成本却希望分享更多成果。
长三角一体化主要指上海、江苏、浙江、安徽三省一市的一体化，要使1+1+1+1大于4，而不是小于4，就应该以组织优化应对规模报酬递减问题，解决集体成员的激励兼容。首先，简化组织体系，形成分层的小型的组织结构。因为人数越多，大锅饭、搭便车的可能性就越大。针对较多的成员，可以通过分层以减少每个层级的集体成员数。三省一市放在第一和主导的层面，将众多的地级市和区放在第二、三层面并进行分组。其次，建立成本共担和收益共享的对称性机制。坚持谁当前投入的多，谁未来的收益大。谁未来收益大，谁现在就要投得多。再次，完善监管考核和惩戒。要使上述机制能够发挥作用，需要配套的监督和考核。没有考核和兑现，机制也还是不了了之。所以，总体上，应对规模报酬递减风险是优化组织结构。
第四，跨区域治理失灵。经济发展中不仅存在市场失灵和政府失灵，还存在治理失灵。关于跨区域治理，发达国家相对起步早做得不错，但也都存在治理失灵问题。
长三角一体化治理需要制度、法律和行政支撑，但作为新生事物，目前没有相关的制度和法律支撑且存在法律约束力有待提升的问题。行政力量是中国的优势，但长三角一体化主要是行政区之间协商合作而不是一级政府统一治理，这样财政分权导致各自独立利益反而使得协商更加困难。从而带来诸多问题：一是执行难。由于一体化主要是横向政府间协商，所以会导致“商而不议，议而不决，决而不行，行而不果”，现在很多区域合作这个问题都比较严重；二是监管难。一体化要求对市场主体在全域范围内进行监管，由于一些授权机构缺乏其他配套措施和联合执法监管协调难等，使得全域监管高成本和漏洞多；三是可能出现违约问题。区域一体化的根基主要是协议。由于缺乏法律约束，协议确定好了的事情，如果一些省市完全执行，另一些省市没有履行，执行的奖励没有，不执行的没有手段事后惩罚和制裁，最后一体化合作就丧失了积极性。
因此，应以创新构建新优势应对跨区域治理失灵，实现有效治理全覆盖。首先，完善治理体系：发挥政治优势，建立中央统筹领导的工作机制。建立决策、执行、监督的组织体系和制衡机制；其次，创新监管机制：建立一体化优先监管目标责任制度。建立保险制度：通过抵押、担保和保险等防止参与者事后毁约。为了防范事后不履约的风险，要借鉴金融保险的办法，就事先确定一些资产作为抵押、担保和保险，如果违约就将此作为补偿。
第五，区域内成员之间分化。区域一体化既可以给所有相关方带来最大化的收益，促进其快速发展，同时也可能带来利益分配不均，财富越来越向少数区域集中的问题。这也是从全球化中得到的启示。在全球化快速发展的过程中，某些国家的一些地区确实因为其具有明显的竞争优势从全球化中获益颇丰，而另一些地区因为不适应全球化的趋势出现了衰退。
区域内成员之间分化问题也是长三角一体化过程中应该注意的问题。这种分化包括大分化和小分化。其中大分化是指省市分化，落后与先进省市之间出现分化。小分化是指区县分化。因此，以网络优化应对可能出现的大小分化问题，实现“水涨船高”共同繁荣：首先，推动网络化。点状发展往往会出现两极分化，但是网络化的发展可以很好地避免这样的分化；其次，优化公共产品的布局。之所以出现分化，往往是由公共产品布局不合理导致的，所以要采取措施避免分化。一体化的目标不仅仅是区域收敛，各城市的共同繁荣和水涨船高才是最好的激励。不是说将来发展到和上海一个水平，是你提高我也提高，共同提高，叫水涨船高。相互之间的差距可能小一点，高水平和低水平的差距还将要保持，这样大家不仅共赢而且赢得也相近，这样所有参与者才更有积极性。（作者倪鹏飞系中国城市经济学会副会长、中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任）
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