从轰动全国的秦岭违建事件，到祁连山生态破坏事件，再到石家庄“削山造地”建别墅，以及安全生产大检查“走过场”和环保数据“花式造假”，搞形式主义到了肆无忌惮的地步，为舆论所诟病。
民间有一句顺口溜，对这类形式主义作了生动形象的诠释——“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人”。
不执行已取消的行政事业性收费相关政策，变相违规收费；未按时限要求开工棚户区改造，却虚报完成任务量和整改情况；在旧楼改造工程招投标审查环节不作为，把关不严，导致发生串标……
2015年8月，国务院大督查第一批问题处置结果公布。辽宁、吉林、安徽、福建、四川、甘肃、青海7省对59名干部在审批、决策和监督等政策执行过程中懒政怠政、失察失职渎职等不作为问题，给予相关责任人党纪政纪处分，个别违法者受到刑事处理。其中涉及地厅级5人、县处级20人。
自2013年下半年起，国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生出台了一系列政策措施。但必须看到，不少政策措施落实的力度不到位、效果不明显，没有充分发挥对经济稳定增长和转型升级应有的促进作用。
针对这一问题，2014年8月，国务院办公厅就发布了《关于进一步加强政府督促检查工作的意见》，针对加强政府督促检查工作明确了要求和任务，也建立了相应的工作机制。这是新一届政府成立以来，国务院对所作决策部署和出台政策措施落实情况开展的第一次全面督查。
根据通知要求，督查的目的是打通国务院决策部署和出台政策措施贯彻落实的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，消除影响政策落实的体制机制障碍，树立言必行、行必果的施政新风，有效提高政府的公信力和执行力。同时，对政策措施落实不力的，实施责任追究，严肃问责，依法依规进行诫勉约谈、通报批评甚至给予行政处分。
督查在中国并不新鲜。上至国务院，下至县乡政府，每年都会针对某个问题或主题，抽调人员查政策落实和贯彻情况。而在多数时候，此类督查也会查出一些问题，但也存在走过场的形式。此次督查规模和力度很大，这既和国家领导人的重视有关，也与当时经济和反腐形势联系密切。
地方政府执行力不强已成顽疾，但必须强调，中央督查是特殊时期的特殊办法。最需要追问的是，为什么会存在中央政令不畅的情况？
从诸多案例分析，地方保护是政令不畅的首要因素。比如有些地方行政执行主体过分追求个人私利或小团体利益，忽视上级政策；政府部门为了追求部门利益最大化，消极执行上级政策；地方政府为维护其固有利益，形式主义地执行上级政策；地方政府为了遮掩其局部不当利益，极端性地执行上级政策；地方政府为了扩张其自身利益，敷衍性或附加性地执行上级政策等。
对此，中国学者也做过深入分析，主要是中国规模庞大（学者吴稼祥形容中国是“超大规模国家”），中央与地方、官民信息不对称，以及复杂利益格局作梗。因为国家规模庞大，信息不畅，再有利益集团从中阻挠，中央政令传达到地方难免力度层层递减，权威逐层损耗。
更深层次的原因是，中央与地方，中央与部门及各部门之间，没有建立一个受法律规制和约束的法定关系，将双方的权力、义务和职责建立在法律基础上，有着明确的受法律保护的职权划分。中央和地方，以及各部门之间虽然也大致划分了不同的职责，但它体现的是一种等级和命令关系。因此，国家的政令统一是依赖行政命令和下级对上级的服从来推进。
尤其是，改革开放后，中央在很大程度上把发展经济的任务交给了地方，致使地方利益坐大，成为一个有着相对独立利益的主体，加上目前处于转型时期，一切都处在变动和调整当中，中央与地方的关系也就不是通过法治来确定双方的权利和义务，而是试图通过政策甚至谈判来确定。
正由于改革以来这种不规范的放权让利，使得各级地方政府在发展经济中有了与中央公开博弈的资本。特别是当中央因财力问题想卸掉本该自己承担的某些义务时，地方就更会按照自己的意愿来执行中央的政策。比如优惠政策、税负减免、拆迁新政，以及各种补贴等。这是因为，有的政策会影响到他们的权力，有的还需要基层支付费用，加上一些地方的干部政绩考核导向不够明确、政策法规执行监控不力，就容易在改革措施执行上唱起“对台戏”。
更有甚者，有些中央政策是为让百姓得实惠，一旦政令畅通，让老百姓受益，一些官僚阶层的利益就受到损害，这些官僚权贵家族为维护自己的家族化利益，都会不择手段来制造麻烦，让中央政令在半途夭折。
在2016年6月15日的国务院常务会议上，李克强总理就说：“坦率讲，咱们一些地方和部门，确实也存在‘糊弄’企业和老百姓的情况。明明发了新文件，却仍拿以前的旧文件来‘卡’人家。”“旧文件明明废止了，就别再当作权力‘把着不放’了。”新文件已发了，却久久得不到传达执行，已经作废的旧文件还在发挥作用，形成了“政策梗阻”，这种利用甚至人为制造“政策时间差”，形成政策信息不对称，透射出权力自肥的根深蒂固。
从法律角度讲，政令不畅折射了当今法治权威面临的危机。拒不执行中央政府决定命令，不仅是挑战中央权威的表现，更是拒不执行法律、无视法治权威的行为。虽然有关部门制定了大量的法律法规，但是这些法律法规尚未形成自动运行的机制。由此，在一些地方主政者的大脑里，仍然是“一朝权在手，便把令来行”，仍然是“权大于法”的那一套。
在法治国家，无论是国家的法律法规，还是上级政府的决定命令，其本质都反映了法治的精神和力量。如果上级政府的各种命令和政策决定在执行过程中被扭曲、被消解，受到挑战的就不仅是中央的权威，更是法治的权威。因此，仅仅以“三令五申”的表达方式来宣传中央政府的政策主张是不够的，仅仅针对个案实施强有力的“定点惩治”也非首选之策。（本文节选自《为政崇实：破除15种形式主义顽症》）
《为政崇实：破除15种形式主义顽症》
ISBN：978-7-5166-5178-0
李松 著
新华出版社 2020年9月
定价：39.80元
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