书香

如今在（19世纪）英国的政府制度中，“和谐”原则是占统治地位的原则。

——M.J.C.维尔

根据马克思主义基本原理，经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有反作用力。恩格斯曾指出：政治腐败对经济有很大的破坏力。说到底，腐败可以视为政治上层建筑对社会经济基础的恶性“反作用力”或曰负面作用力。

英、美两国在18－19世纪先后崛起的过程中，腐败高发期都好似觊觎已久的不速之客那样不请自来。而且，英国通过产业革命使大工业在其发源地继续勃兴之际，全世界大工业亦开始发展，“它的历史不再是英国的历史，它的历史已成为欧洲的历史了，后来又成为全世界的历史”。在崭新的世界史大幕之下，各国之间的相互审视也有了全新的角度。特别是美洲殖民地的反抗运动的胜利，彻底“打消了18世纪英国人的自满心理，人们开始研究这场灾难的根源，‘改革’一词处处可闻。显然，英国政治制度的弊病促进了美洲殖民地的独立，对英国政体的完美性抱怀疑态度的人认真思考着殖民者攻击英国政府的论点”。

同样，在一场真枪实弹的战争中对英国“旧制度”战而胜之以后，美利坚共和国的崛起在“全世界的历史”中增加了新的一页，也为恩格斯所说的“反作用力”带来了新的注脚。尤其是当“新美国”在“野蛮生长”中渐至“镀金时代”，美国人民进入到另一场关于治理腐败的“看不见硝烟的战争”，一些有识之士认识到美国到了必须有所改变的关键路口，因为愈加严重的市政腐败表明“城市中的小部分人玩了先腐败后改革的把戏”。于是，人们在艰难时世中逐渐形成了难能可贵的深度改革共识，并在其后的进步时代协力实现了“再造美国”。

从某种程度上说，传统社会“人亡政息”的历史周期率有了新演化：有效的顶层自救，可以实现国家从破产边缘的“资产重组”，恢复执政的合法性地位。

当年，毛泽东在和黄炎培的著名谈话中已经指明走出腐败高发期的一条路径：让人民起来监督政府。可以说，这是一条自下而上的监督之路。

从英、美两国走出腐败高发期的历史可知，还有一条可行的路：那正是自上而下的改革之路——顶层自救，或者说通过理智的改革实现对腐败的顶层治理。

英国在19世纪走出腐败高发期，除了以文官制度对恩赐体制加以改革，废除封建残余势力对行政部门的垄断权之外，还依托于四项主要改革：

——渐进的议会改革

议会改革是英国走向社会改革和经济平等的第一步。“在18世纪末，旧的均衡政府的理论几乎无人察觉地汇入了一种新的均衡理论中，混合政体的理论让位给了议会政府的理论。”这种新理论的中心主题是“和谐”，正如德拉姆勋爵在1838年所写道的那样：要“保证国家的各种权力之间的和谐，而不是冲突”，这成为19世纪上半叶政治改革大讨论的主要目的。英国在19世纪进行了三次与时俱进的议会改革，主要内容是取消“腐败选区”的议席、分配给新兴工业城市席位、放宽选民的财产资格限制等，其核心思想是扩大“投票者”，增大控制选票的难度，进一步消除了英国议会制度中的陋规积弊和腐败之风，打破了贵族在议会中一统天下的封闭局面。

——传统的审计制度

英国是近代审计的发源地，早在13世纪就建立了王室财政审计制度。1861年，英国开始在议会下院设立决算审查委员会，首次建立了统一、独立的审计机构。1866年颁布的《国库及审计部门法》（Exchequer and Audit Department Act）中首次建立了公共支出问责制度。议会授权支出，行政机关将支出纪录与账簿送请审计长审核，审计长审校并撰写审计报告提交议会。该法案规定审计长及其下属必须审核政府机关的每一笔交易。19世纪中叶建成的市政厅在市政府经费上实行公开原则，定期公布账目和年度预算，进行账目审计，审察地方政府开支情况，审计员由市民选举产生，市镇司库受命对账目进行摘要，其备份由纳税人公开审查。可见，19世纪的城市政府改革增强了城镇行政决策和日常工作的透明度。如今，英国国家审计署（National Audit Office）在其网站上称，其自身每1英镑的花费，就为英国纳税人节省了8英镑。

——新兴的反腐立法

英国是世界上第一个制定专门反腐法律的国家。1889年，英国颁布了第一部反腐败法，即《公共机构腐败行为法》，该法令将“一切行使公共职能或法定职能的机构”均认定为公共机构，特别禁止公共机构的任何人员在与公共机构有关的任何交往过程中收受或者要求收受、同意收受任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益；同样，此类人员也被严格禁止在此类事务中承诺或提供任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益。此后，英国立法中开始出现反贿赂、反腐败法律，促使公共权力被关进更趋严密的法律笼子。

——广泛的社会救济

19世纪上半叶，从卡图街密谋到滑铁卢事件，社会动荡不宁，城市发展和建设毫无规划可言，城市街道曲折狭窄，住房拥挤不堪，联排式、大杂院式和“背靠背”式房屋充斥新兴的大城市，利物浦与曼彻斯特的地窟、瓷器区以及伦敦的贫民窟令人触目惊心，公共设施则几乎等于零，且不用说公园、绿地、博物馆、艺术馆之类，连最基本的生活设施都谈不上。因此，城市发展本身的压力导致了城市政府改革。1879年，美国进步作家亨利·乔治的畅销书《进步与贫困》传入不列颠，销量很快超过40万册，书中揭露了资本主义发展造成的巨大贫富差距，主张用征收高额地税或土地公有等措施消除土地垄断和社会分配不公。亨利·乔治还曾周游英国以宣讲其理论。于是，随着累进制所得税、社会保障、工会和就业促进等社会救济制度的逐步完善，“正是通过那些在大多数人看来只关涉微不足道的技术细节的一系列决定，济贫制度终于实现了向收入再分配制度的转变”。

其他欧美强国在面对与英国类似的危机时都爆发过革命或内战，唯独英国国内没有发生大规模的社会动荡和战争。英国的统治阶级在危机面前其实并不是无所作为，相反他们积极寻求变革，用“社会的力量去修正市场的力量”。“英国统治阶级以一种温文尔雅的绅士化风度，进行着一场接一场的改良运动。……改良的和风细雨同样也将诸种‘紧张’‘冲突’化险为夷，化难为易。”

不列颠在“先发展、后治理”的艰难曲折中逐渐减轻了“城市病”之痛，成为世界各国中第一个实行城市社会保障体系、第一个制定“城市规划法”、第一个提出建设“花园城市”的国家。为解决工业变化引发的“革命性”问题，逐步取消选举权的财产限制，扩大选举权，让工人、农民等弱势群体也享有选举权，使他们在代议机关也有能为他们利益说话的代表。正是这些代表的存在才迫使政府不得不着力解决弱势群体的教育、住房、养老、卫生医疗等和他们日常生活息息相关的实际问题，从而化解了社会矛盾。

而且，统治阶级认识到“如今政府的事务已经变得‘更为复杂和费力’，就必须找到一些便利的方法，以便政府的三个等级能以更大的同情和更多的相互接触来一起工作。如今在（19世纪）英国的政府制度中，‘和谐’原则是占统治地位的原则”。温和渐进的变革“使英国既保留着政治腐败，又避免了较大的政治动荡”，使英国平安地度过了动荡不安的18世纪并“进入了19世纪自由主义的工业社会”。

这或许有些讽刺意味，作为资本主义和工业革命原发地的英国，是在“一种追求传统社会主义目标的新方法”中迈出了告别18世纪腐败高发期的蹒跚脚步。英国学者艾瑞克·霍布斯邦认为，到19世纪中期之后，革命并不是英国的主流。他形象地说道：

这几十年的社会革命就像英国的蛇一样：有是有，但不是英国动物里非常重要的部分。

在一种温和渐进的变革氛围中，英国悄然完成了工业化、城市化和现代化的转型。“上层土地贵族并没有遭受灾难性的打击，但他们懂得了必须限制自己的权力。”然而，尽管市场经济方兴未艾，“但是在……大不列颠，升入富有者阶层的机会却已变得越来越少，很可能是人类社会步入现代以来最少的时期”。我们还将看到，十分类似的故事在“镀金时代”后期美国蹒跚走出腐败高发期时不断上演。不过，如美国学者所说，在社会调控和公共救济之下，“这种工人阶级的社会主义主要属于和平的或修正主义的种类范围：虽然工人们对阶级不平等不满，但他们也赞赏生活水平的不断提高”。

因此，这又形成了一个关于当代腐败治理的悖论：为走出18-19世纪的腐败高发期，英美等国事实上依靠的是以“个人收入社会化调节”为基础的“传统社会主义”目标和方法，但今天向“后发”国家们推销的却是以“社会收入个人化竞夺”为支撑的“传统资本主义”制度和道路。

（本文节选自《走出腐败高发期——大国兴亡的三个样本》）

《走出腐败高发期——大国兴亡的三个样本》

ISBN：978-7-5166-5411-8

高波 著

新华出版社 2021年1月

定价：98.00元