本文为社保基金理事会理事长、《比较》编委楼继伟在2019年中国发展高层论坛学术峰会上的演讲文字稿，经他本人同意后发本公号。他在演讲中指出此前不显著或者关注不足的挑战愈加显现，采取什么样的战略应对至关重要。
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谢谢主持人，各位来宾：
大家上午好！本单元的主题是“从中等收入阶段迈向高收入阶段的挑战和战略”。这是全球性的大题目，我只想围绕中国在这一阶段面临的挑战和战略谈一些看法。
2018年中国人均GDP超过9700美元，按照世行的分类标准，属于中等偏上收入阶段，离人均1.26万美元的高收入国家标准已相距不远。当然达到中等发达国家的水平还需要再翻倍，过程还比较遥远。迈入高收入国家前后是风险高发期。
20年前的1998年，中国刚步入中等偏下收入阶段，这20年来的发展经历了两次外部冲击，我们都较好地予以应对，并获得较为快速的发展。1998年亚洲金融危机之际，我们通过1994年的全面配套改革，实现了向市场经济基本制度的跨越。1996年实现了经常项下可兑换，为适应WTO规则要求，用数年时间清理不适于国际经贸规则的法律和管理办法。外部危机冲击时，改革建立起来的市场配置资源的基础制度发挥作用，人口结构良好，红利充分释放，直接投资大量涌入。我清楚记得当时亚洲多国陷入危机，资本纷纷涌入中国，人民币保持稳定。逆周期总需求政策应对，扩张性财政政策持续改善了基础设施。
这几方面的原因，使得民间投资和居民消费快速增长，出现了高就业、低物价、快增长的良好局面。在这一时期收入分配差距拉大，重要的原因有：中国迅速融入全球经济，不同群体获益差别很大；社会保障制度刚刚起步，还未有效发挥作用；历史原因使得农村教育水平较低，农民工平均受教育水平只有初中，以及人口和土地流动的制度性障碍等等。
2008年全球金融危机冲击以来，逆周期总需求管理政策总体上是适当的，政策的重点从需求管理进一步转向供给侧结构性改革。例如，社会保障制度覆盖面遍及城乡，加大户籍制度和土地制度改革，加速推进城镇化，加大保护产权包括知识产权力度，在减税政策中突出对创新的支持，持续推动解除管制方面的改革，如注册企业、市场准入许可、投资审批周期等指标都大幅度提升。
从2008年到2018年，中国在世行营商环境的全球排名提高了43位，达到第46位。这一时期同前10年相比，老龄化步伐加快，人力成本提高加快，更加重视环保，企业成本上升很快。一方面，部分失去比较优势的产业加速向外转移，另一方面境内创新力度加大，中国经济以更高的水平融入全球产业链。总的看，就业充分，物价平稳，增长率有所降低。由于收入分配制度初步建立并发挥作用，基尼系数在较高水平上企稳。
在当前迈向高收入阶段的跨越期，前10年不显著，或者关注不足的挑战，在本期愈加显现出来，采取什么战略应对这些挑战，成为至关重要的问题。劳伦斯•萨默斯教授刚才讲到，如果保持比较良好的政策，无论是处于中等收入还是进入高收入阶段，增长都可以持续，当然增长的速度可能有所不同，特别需要在高增长阶段之后适时进行政策转型。当然，这时候的政策转型是比较艰难的。2016年我主持G20财金渠道会议时，中国方面主动提出将结构性改革作为年度的主题，对此各国形成共识，加以推动。当时欧盟主席容克的观点对我很有触动。他讲到，我们都知道结构性改革应该做什么，应该怎么做，唯一不知道的是我们做了之后还在不在那里。也就是说，当既得利益，不仅仅是少数利益，而是全社会利益都会被触动的时候，这个改革就困难重重。中国的决策领导层深刻指出，我们现在从高增长阶段向中高速增长转变后，经济运行是稳中有变、变中有忧。我认为这种认识是最重要的，不要陶醉。如果真到了既得利益的阻碍扩散为全社会层面时，就可能出现类似容克先生讲的那个局面。就目前情况看，我观察到我们面临的挑战主要来自以下八个方面。
第一，高杠杆率的挑战。无论宏观杠杆率和各分类杠杆率都偏高，必须有序降杠杆。通过加强金融监管，严肃财政纪律，在降杠杆的同时建立长效机制。与之相关的是坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，构建房地产市场平稳健康发展长效机制，防止大起大落。相比而言，我国基本上是国内杠杆，外债规模不高，国际收支平衡，储备充沛，与一些拉美国家不同，这有利于增加信心，增强降杠杆进度的自主性。
第二，对中小企业特别是小型科创企业融资的挑战。这些都是短板，这不仅在我国，其他中等收入国家、发达国家也有这种情况。国家建立了中小企业融资担保基金、中小企业发展基金，规范发展VC、PE基金，创设科创板，改善证券市场监管，并对资本市场加大了外资准入力度，提出了自由化的时间表。中国央行还创设了一些结构性金融工具。总之，中国以适宜的政策、有效的监管、改革和扩大开放相结合的方式应对挑战。
第三，消除绝对贫困和治理污染的挑战。在减贫方面，中国做出了巨大努力，为全球减贫事业贡献了大部分份额。现在剩下的绝对贫困对象，脱贫难度是最大的。治理污染有还欠账的因素，粗放式、忽视环境成本的发展方式是不可持续的。这两个方面要靠政策，更要靠改革。结合以人为中心的城镇化，加快农民工进城落户，既提高土地利用效率，又有利于以较低的成本提供更合适的公共服务。结合城市旧街区的改造，改善环境，既提高土地利用率，又能够提供具有规模效应的能源和市政服务。这些工作正在加快进行，有较强的再分配效果和环境改善效应。
第四，现阶段信息复杂性快速提高，对如何发挥政府作用带来挑战。消费形态、产业形态、技术和管理的创新日益多样化。在发展早期，政府通过强指向性的产业政策引导经济发展，到现在效果愈来愈差。中国的政策是持续地解除管制，减税降费，放手让企业去应对信息复杂性问题，让市场发挥资源配置的决定性作用。去年中央经济工作会议提出，产业政策要从差异化、选择性向普惠化、功能性逐步转变，这有一个探索过程。其实，这方面西方国家有不少好的做法，可以借鉴。比如德国的工业4.0，美国早期的曼哈顿计划及以后的信息高速公路计划等。
第五，产权包括知识产权保护、契约精神不足的挑战。中国经济的重要驱动力是，具有经济人行为的地方政府相互竞争，这带来了经济的快速发展。但行政运动式推进工作，副作用就是产权保护和契约精神不足。信息复杂性快速提升，需愈来愈多的企业在竞争中推动经济增长。在推进结构升级的现阶段，政府愈要退出竞争，转向保护产权、保护契约，给企业可预期的经营环境。在这方面近10年来，工作的力度和改进是相当大的。如设立巡回法庭，处理跨行政区域重大行政和民商事案件；创设知识产权法院、互联网法院和上海金融法院，严厉打击制假、售假，加大科技创新保护力度，服务金融等现代服务业发展，营造法制化的保护环境等等。
第六，防止腐败蔓延的挑战。从中等收入迈入高收入国家的前后，特别是在中国发展的现阶段，现代国家治理体系还未成型，极易造成腐败蔓延的态势。一些中等收入国家因此而缺失公平正义，缺乏增长动力，是落入陷阱的重要原因。中国共产党和中国政府高度重视反腐败工作。首先是反腐败没有禁区，“打虎拍蝇”。另一方面是建立长效机制，解除管制、简政放权，大幅度压缩了“寻租”机会。中国共产党对所有公权力机构实行任期巡视制度，建立国家监察委，并同司法体系改革相结合，提升法官职业化水平，增强审判独立性，推进反腐败工作规范化、法制化。反腐败斗争取得压倒性胜利。
第七，泛福利化导致竞争力缺乏、经济不可持续，最终造成严重通货膨胀的挑战。这种情景在一些拉美国家和个别东南亚国家都可以观察到。中国在这方面政策比较稳健，没有实施大面积的价格补贴。随着老龄化加快，现有社会保险体系的碎片化、不可持续性显现。对此，从去年开始已启动社会养老保险全国统筹进程，开始划转部分国有资本充实社保基金。当然，建立起更加公平可持续的社会保险体系还需付出艰巨的改革努力。
第八，融入全球化的开放战略受逆全球化思潮冲击的挑战。这是世界各国都面临的问题，需要共同努力应对。中国改革开放伊始就全面拥抱全球化，以开放促改革，模范地履行世贸组织各项规则，高质量履行节能减排责任。刚刚结束的全国人大会议审议通过了外商投资法，以准入前国民待遇加负面清单为基本要求，反映出在进一步开放中遵守共同准则的鲜明态度。中国作为最大的发展中国家，从食品、服装到家电、汽车、飞机等数百种商品都是单一最大市场，任何国家都不会忽视。中国是产业链最齐全的制造业大国，传统劳动密集型产业正在向较低收入国家转移，以农产品多样化为主的新型劳动密集型产业正在中西部地区兴起，制造业和新兴业态正在快速升级并吸纳和延伸全球产业链、供应链。挑起贸易摩擦对中国不利，对发起国也不利。排除中国的国际经贸规则安排是做不到的，各国都有不能承受之重。刚才劳伦斯•萨默斯教授也提到，现在不只是“大而不能倒”，还是“大而脱不了”，各国都无法面对后果。同时四十年改革开放的历史一再表明，中国是接受国际规则的，因为这些规则绝大多数是同我们改革的要求相一致的。
以上八个方面的挑战，将阶段性或持续性地在迈入高收入国家前后出现，成功地应对这些挑战，将不断创造出发展的机遇。需要强调的是，刚才所列举的应对措施并不全面，但绝不仅是我认为应当做的，而是列举了中国共产党和中国政府正在做，并宣示持续做下去的事实。正在实现和发展的事实证明我们有信心有能力应对挑战。
谢谢。
原标题：楼继伟：从中等收入阶段迈向高收入阶段的挑战和战略
