继《中央企业境外投资监督管理暂行办法》、《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》以及《中央企业境外国有产权管理暂行办法》落地生威之后,《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》(简称《实施办法》)上周如期而至。对央企管理者而言,《实施办法》发散出的震撼烈度与预警强度势必将拨正央企投资经营的运行轨道。
作为追责央企违规投资经营行为的顶层设计,《实施办法》在制度与操作层面与国家监察机关或司法机关的纪律与法律规定无缝对接。此后,不仅央企可以此为参照制定本企业责任追究制度,各地区国有资产监督管理机构也可以此为据制定本地区责任追究相关规范,国有参股企业也可提请董事会追究责任。
最新数据显示,目前96家中央企业资产规模达到了55万亿元。如此殷实的国有“家底”属于全民所有,而作为资产受托人的经营管理者担负着保值增值的神圣职责。然而,68家央企在金融危机中还捅出了高达114亿美元海外业务巨亏的财务窟窿。究其原因,少量是因客观因素所致,绝大多数则由拍脑袋、滥用职权等人为主观原因而起,应吸取教训与总结经验。《实施办法》不仅明晰了追责违规投资经营的基本原则,更从操作层面细化了追责内容,在构造监督闭环的同时,打通了监督链条的“最后一公里”,形成了全程覆盖与全面覆盖的追责体系。
《实施办法》既剑指投资经营的乱作为,也警示相应的不作为。乱作为是指未按规定以及岗位职责要求,不适当或不完全行使职权、承担责任,一般包括未按程序行使职权、超越职权、滥用职权等;不作为是指未在规定期限内或正当合理期限内行使职权、承担责任,一般包括拒绝履行职责、拖延履行职责或消极等待等。前者如违反规定或超越权限决定、批准和组织实施重大经营投资事项等,后者如怂恿或无视违规投资决策以及放弃追责等。乱作为是未正确履行职责的行为,不作为是未履行职责的行为,两者均违反规定,均存在主观故意,由此而导致资产损失理应受到追责。
《实施办法》既重点明确投资责任,也系统强调经营责任。央企重大资产损失更多发生在投资领域,因此,包括未按规定开展尽职调查、授意与指使中介机构或有关单位出具虚假报告及通过高溢价等手段向关联方输送利益等违规投资并购行为,尤其央企海外投资行为,就成了责任追究的主要目标。同时,将集团管控、风险管理、购销管理、工程承包建设、资金管理、固定资产投资、投资并购、改组改制、上市公司股权交易等10个方面72种经营责任也纳入了追究范围,据此全面消除了央企投资经营的责任盲区。
《实施办法》既关注定性责任,也突出定量责任。定性责任主要是指违反国家方针政策、决策部署及国家有关规定的重大经营投资决策,这类行为即使没有造成资产损失,但若造成其他严重不良后果,同样要受到处理。定量责任主要包括一般责任(经营投资资产损失500万元以下)、较大责任(经营投资资产损失500万元以上5000万元以下)与重大责任(经营投资资产损失5000万元以上)。对损失的计量,既包括可评估的实际资产损失金额,也包括确有证据证明在可预见的未来将发生的资产损失金额,这保证了资产损失评估的完整度与实际追责的准确度。
《实施办法》既侧重直接责任,也申明间接责任,并且还强化了责任密度,避免了追责“真空”。除了央企领导、企业主管及岗位员工因自身行为所造成的资产损失都须承担直接责任外,还特别规定企业负责人对一切行为损失承担直接责任,央企所属子企业违规经营投资发生失误,上级企业经营管理有关人员及更高层级企业有关人员都须承担相应责任。以集体决策形式作出违规经营投资决策或实施其他违规经营投资的行为造成资产损失或其他严重不良后果的,追究集体责任。
《实施办法》既实施顶层追责,也推动分层追责。以国有资本出资关系和干部管理权限为依据,国资委和央企构成了两大追责主体,国资委在对央企领导责任直接追责的同时,还可指导、监督和检查央企责任追究相关工作,有必要情况下直接组织展开央企所属子企业的责任追究;同样,央企在对企业内部人员直接责任追究的同时,还直接组织开展所属子企业的责任追究,并负责指导、监督和检查所属子企业责任追究。不仅如此,央企须建立面向国资委的责任追究工作报告制度,国资委与央企的追责处理结构都应及时向社会公布,最终形成分级分层、有效衔接、上下贯通、公开透明的责任追究体系。
《实施办法》既采取行政处理,也运用经济处罚。区分责任的轻重及损害程度大小,对违规经营投资相关责任人的问责,行政处理调动了批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等一体化手段,以此为据,对受处分者作出了一定期限内不得提拔与不得安排职务的规定。经济处罚主要启用扣减薪酬与禁入限制两大措施。
《实施办法》既立足严惩,也弘扬宽错。维护法度与规范的尊严与执行力,对频繁发生资产损失、金额巨大、后果严重及屡禁不止、顶风违规、影响恶劣等七种违规行为,给出了严肃追责和终身问责的规定。同时,遵循“三个区分”(把在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,与明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,与上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,与为牟取私利的违纪违法行为区分开来)的重要原则,对不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等七种行为作出了从轻、减轻或免除处理的规定,以此保护企业经营管理人员的变革创新积极性。
一张广袤而密集的追责网络正在快速覆盖到国有企业身上。(作者张锐系中国市场学会理事、经济学教授)
