要闻

在我国提出“碳达峰、碳中和”目标后，能源结构转型已成大势所趋，可再生能源的占比逐渐增加，以煤炭为主的传统能源占比不断下降是必然的发展趋势。在转型过程中，传统能源地区能否保持平稳、有序、比较平滑的过渡，尽量减少社会经济中出现失衡、断档甚至系统性风险，力求避免为转型付出高成本、高代价，实现韧性转型，以及国家层面如何考虑传统能源地区几十年来对全国的贡献，力求保持公平转型，都是必须严肃思考和对待的问题。

一、传统资源型地区转型的时间和空间仍具有一定的余地

未来的能源是什么样子？中央财经委员会会议给出了非常明确的信号，“控制化石能源总量，着力提高利用效能，实施可再生能源替代行动，构建以新能源为主体的新型电力系统。”但是，这个过程中仍然存在着中央所指出的“整体和局部、短期和中长期的关系”问题。

能源是决定人类生活水平的一个物质基础，在发展经济学里，人均能耗是衡量一个国家发达水平的重要指标。2020年美国人均能耗是10吨标煤，日本、韩国是6吨左右标煤，我国是2.6吨标煤；2019年中国年人均用电5000度左右，美国年人均用电1.35万度左右。为提升人民生活质量，我国能源消费总量必然需要提高。

表一：

在这一过程中，尽管在能源消费结构中的比例一直在下降，但煤炭的消费总量最近几年基本上是稳定的。由表一可见，随着能源转型步伐加快，煤炭在全国能源消费结构中的占比逐年降低，从2016年的62%降低到2020年的56.7%。但自2016年以来，全国煤炭产量逐年攀升，并在2019年达峰后稳定在38亿吨左右（图一）。

图一：

受煤炭消费总量控制、能源清洁发展、生态环保等多重压力的影响，多个煤炭产量偏小的省份持续推进煤炭及煤电行业淘汰落后产能行动，煤炭落后产能退出得很快，煤炭供给越来越向晋陕蒙区域集中，各种因素此消彼长，这就给传统能源地区留下了一点转型时间和空间。

二、传统资源型地区转型面临的两大问题

（一）资源型地区能源结构转型的公平性思考

众所周知，我国的社会主义建设尤其是改革开放之后的经济崛起是建立在煤炭能源基础上的，以山西为代表的传统能源地区的能源贡献支撑了我国的发展和崛起。

以山西为例，新中国成立以来，山西累计生产原煤217亿吨，外调140多亿吨，供应了全国28个省区市用煤。改革开放40多年，全省煤炭产量、调出量和出口量，分别占到全国总量的1/4、3/4和70%以上。作为煤炭资源大省和国家级能源基地，山西省通过煤炭资源的大规模、高强度开发，为国家工业化发展提供了强有力的能源支撑，同时也付出了沉重的资源代价、环境代价、生命代价和后续发展能力的代价。

以前我们主要的补偿体系是通过把资源、环境生态等代价内嵌在煤炭价格之中，以期以这种方式得到一定程度的损害补偿。但是，“双碳”目标之下，能源转型是一种主动的转型，是一种主动的舍弃，在不远的未来煤炭产量逐步降低的情况下，包含在传统能源价格中的补偿额度将不断缩减，这部分金额恐怕难以支撑传统能源地区平稳过渡、实现转型。

山西在传统能源领域失去的经济份额，不可能在新能源和可再生能源领域得到对等补救。这对一个为我国经济发展做出了重要能源支撑、而且依然在承担着能源保障重任的大省来说，的确存在着深刻的公平转型、平稳转型的问题,确实需要外部资源的注入、外部力量的帮助和扶持才有可能避免出现就业、社区等问题。

（二）资源型地区能源结构转型的韧性思考

近年来，以山西为代表的传统能源地区，一直在矢志不移地推动着资源型经济转型以及能源革命等重大发展战略。这些重大战略的内在逻辑与“碳中和”转型是高度一致的，最终目标都是为了摆脱对于煤炭的过度依赖，以创造出新的经济增长点，建立新的现代化的经济产业体系。但是，资源型地区所追求的新的经济增长点、新的动能仍然处于形成趋型的阶段。新经济增长点对经济总量贡献和就业吸纳力度还相当弱小。整个产业结构、能源结构的高碳特征仍然比较明显。

所以，作为一个为全国能源供给充当“压舱石”角色的地区，尤其是山西这样的传统能源大省，从全国、全社会的视角看，正是发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系存在相当大冲突和矛盾，如何从全国、全社会的视角去帮助和扶持这些地区，完成好自己的使命，仍然面临着相当多的需要解决的问题。

如果在全国“碳中和”转型中，按照能源大省在“碳中和”转型过程中的分工、时序安排，再加上必要的政策支持，以资源型地区全力引进新项目、发展新动能的势头，完全有可能把转型过程中可能出现的所谓脆弱性现象，比如对于经济运行的影响、对于就业的影响等逐渐弱化、逐步化解，真正把转型推向一个较理想境地。但是，在“碳中和”转型过程中，如果在落实“双碳”目标的具体制度方面，中央直属各部门间出现了具体政策层面内容的不协调、不衔接，出现了“整体和局部、短期和中长期的关系”的不匹配，甚至出现了层层加码的激进现象，出现了金融界、投资界对于传统能源恐慌性断供和退出，出现了罔顾经济效率、成本的“急转弯”，那对于以山西为代表的传统能源地区而言，负面影响就会非常大。到时候，可能会产生相关行业的工人就业和社区发展的问题，也可能会产生影响经济基本盘的问题等等，甚至存在涉及系统性风险也未可知。

三、“双碳”背景下资源型地区转型的建议

在“双碳”背景下，政策的制定一定要从全社会角度出发，高度重视传统能源地区以及整个能源体系的公平转型和韧性转型问题，在理论层面廓清边界，做好宏观视野的整体设计，在操作层面做好代表理性工具制度安排。

（一）理论层面的建议

1.宏观层面上要设计好市场价格体系和政策保障体系

从宏观上看，资源型地区需要一个在“碳中和”转型中充分体现传统能源的保障价值、兼容价值、过渡价值的市场价格体系；还需要一个在“碳中和”转型中充分体现对于产煤区历史贡献、现实承担、保障未来的一个倾斜式的政策保障体系，就是要区分存量和增量，要给予传统能源供给的企业、行业和地区一个比较稳定的预期，或者阶段性的稳定的预期和相关的制度安排。两种体系，缺一不可。

2.制度安排上要体现国家层面的价值理性和省市及以下层面的工具理性

国家层面要建立一个代表追求低碳、零碳的价值理性，表现在碳排放的价值观判断、发展方向的确定、控双碳目标的时序安排、碳排放总额的确定、全国一盘棋的规划等方面。

省市及以下层面要建立一个代表理性工具的制度安排，表现在不做或者尽量少做价值判断，不对具体产业贴“低碳、高碳”标签判定；各市场主体都在碳市场体系中以排放权为交易品，以市场价格信号为指导，追求利益最大化。

（二）操作层面的建议

1.尽快将主要碳排放行业都纳入碳排放交易体系，建立全国性的碳交易市场，防止碳排放交易体系中行业过少而引起的价格扭曲，无法真正发挥价格在资源配置中的引导作用。要改革目前只在煤电行业建立碳排放交易体系的局部市场，建立一个“大道贵简”的、统一的全国市场体系。要吸收欧盟当年碳交易品种单一、期限过长的教训，煤电行业碳排放交易体系的试点期限不能过长，最多两到三年过渡期，之后全国主要碳排放行业都要纳入碳交易体系。

2.要借鉴以往在能耗管理、排污管理中计划手段与市场手段在各个层次并用、混用的低效系统的经验教训，在碳排放交易市场的设计中要充分发挥市场作用，使市场在资源配置中起决定性作用。企业发展缺碳指标，可以去碳交易市场购买，多余的碳指标也可以出售获利。在全国碳排放总量控制的前提下，资源型地区高碳排放市场主体可以通过碳交易市场购买碳指标充分发挥煤炭资源比较优势，低碳排放的市场主体通过出售碳指标套现获利，体现低碳发展的经济效益。不要对企业、行业贴“高碳、低碳”指标，不要搞“一刀切”，打断企业行业良性发展路径。

3.能源平台机构和金融机构要恪守行业职责，要从作为“企业”的角度出发，不能在竞争中性多标视角来对待企业和行业，对于传统能源行业和企业恐慌性断供和退出，要按市场发展和企业效益进行无区别、有效的投资，这既是对传统资源型地区转型的支持，也符合金融业作为企业的基本利益。

4.在初始碳排放配额和每年碳排放配额的确定方面，要从历史贡献和现实责任的角度出发，给予资源型地区合理的碳资产，以体现公平转型的原则。要区分存量和增量，给予传统能源供给的企业、行业和地区一个比较稳定的预期，或者阶段性的稳定的预期和相关的制度安排，在碳排放控制的时序安排上，给传统资源型地区留出一个适当的过渡期。

5.在发展低碳技术、转型项目、资金、教育等方面给予传统资源型地区必要的倾斜和支持。

高剑峰 山西省社科院（山西省人民政府发展研究中心）

姜晓丽 民盟山西省委员会机关参政议政部

董泽琼 农工党山西省委会机关参政议政部